來(lái)源:《經(jīng)濟(jì)研究參考》
摘要：發(fā)達(dá)國(guó)家在工業(yè)化、城市化進(jìn)程中，率先出現(xiàn)了嚴(yán)重的空氣污染，也經(jīng)歷了從末端治理到源頭防治再到環(huán)境保護(hù)的治理過(guò)程。在這個(gè)過(guò)程中，各國(guó)不僅注重發(fā)揮法律、法規(guī)的作用，還十分注重發(fā)揮財(cái)稅政策的作用，不斷探索和實(shí)施多樣化的財(cái)稅政策。借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家治理污染的經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)，結(jié)合我國(guó)國(guó)情和發(fā)展階段，我國(guó)的大氣污染治理財(cái)稅政策應(yīng)從明確政府責(zé)任、完善政策手段和推進(jìn)政策工具創(chuàng)新三個(gè)大的方面入手。
一、發(fā)達(dá)國(guó)家大氣污染的發(fā)展歷程（略）
縱觀世界各國(guó)空氣污染的發(fā)展歷程可以看出，發(fā)達(dá)國(guó)家的大氣污染經(jīng)歷了早期的煤煙污染、中期的石油化工污染、近期的區(qū)域性、復(fù)合污染三個(gè)階段。
二、發(fā)達(dá)國(guó)家大氣污染的成因分析（略）
造成城市空氣污染的原因是多方面的，既有經(jīng)濟(jì)、區(qū)域發(fā)展等方面的因素，又與人們的居住和生活方式、城市的地理位置等密切相關(guān)。通過(guò)對(duì)發(fā)達(dá)國(guó)家大氣污染成因的分析發(fā)現(xiàn)，造成空氣污染的原因主要有以下方面。
(一)工廠集中和工業(yè)廢氣的大量排放。
(二)人口聚集造成的生活排放。
(三)機(jī)動(dòng)車數(shù)量激增造成的尾氣排放。
(四)特殊的地理環(huán)境形成的逆溫現(xiàn)象。
不同國(guó)家以及同一國(guó)家不同時(shí)期的主要污染源存在明顯差異，英國(guó)早期的污染源主要是工業(yè)生產(chǎn)和生活取暖產(chǎn)生的煤煙，日本主要的污染源是工業(yè)排污與汽車尾氣。針對(duì)不同的污染源，各國(guó)制定的治理空氣污染政策也各有差異。
三、發(fā)達(dá)國(guó)家大氣治理的財(cái)稅政策
發(fā)達(dá)國(guó)家的大氣污染治理政策主要從兩個(gè)方面入手：一是建立區(qū)域聯(lián)防聯(lián)動(dòng)機(jī)制，以應(yīng)對(duì)區(qū)域大氣污染；二是實(shí)施有效的財(cái)稅政策，通過(guò)財(cái)政、稅收手段抑制污染。經(jīng)過(guò)多年的治理，發(fā)達(dá)國(guó)家的空氣質(zhì)量明顯改善，英國(guó)、法國(guó)等歐盟國(guó)家PM2.5年平均濃度常年控制在25微克/立方米以下，美國(guó)多個(gè)州PM2.5年平均值則穩(wěn)定在5～10微克/立方米，鄰國(guó)日本PM2.5濃度基本都在20微克/立方米以下?？偨Y(jié)來(lái)看，發(fā)達(dá)國(guó)家大氣治理財(cái)稅政策主要表現(xiàn)為：
(一)明確大氣治理的事權(quán)與支出責(zé)任
許多國(guó)家設(shè)立了跨行政區(qū)域的、獨(dú)立的、專門的公共機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)跨界范圍內(nèi)政府、企業(yè)和公眾的全面協(xié)調(diào)與合作。美國(guó)環(huán)保署建立了一系列區(qū)域大氣環(huán)境管理機(jī)制，如，南加州海岸空氣質(zhì)量管理、臭氧污染區(qū)域管理(OTR)、能見(jiàn)度保護(hù)與區(qū)域灰霾管理等。在這些區(qū)域內(nèi)設(shè)立統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)跨界合作，運(yùn)用各種綜合手段進(jìn)行協(xié)調(diào)和管理。
此外，發(fā)達(dá)國(guó)家借鑒城市區(qū)域管理模式，在大氣污染治理過(guò)程中進(jìn)行了很多探索，目前為止，大體上形成了三種典型模式：(1)整合治理模式：典型代表是加拿大的多倫多。多倫多經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，將其下轄的4個(gè)分區(qū)合并成了現(xiàn)在的“大多倫多市”，成立了加拿大多倫多大都市區(qū)政府，實(shí)行大都市共同管理機(jī)制，對(duì)本地區(qū)的環(huán)境保護(hù)、垃圾處理等實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一協(xié)調(diào)各部門資源，統(tǒng)一制定政策法規(guī)，避免了政府機(jī)構(gòu)的重復(fù)設(shè)置和資源浪費(fèi)。(2)分層復(fù)合治理模式：英國(guó)的倫敦都市圈采用這一模式。具體做法是：保留現(xiàn)有都市區(qū)內(nèi)各個(gè)城市的獨(dú)立性，同時(shí)各個(gè)城市都讓渡一部分權(quán)力來(lái)建立更高層級(jí)的大都市區(qū)政府，負(fù)責(zé)管理跨越不同地方政府界限的公共事務(wù)，如環(huán)境保護(hù)、戰(zhàn)略規(guī)劃等。(3)多邊聯(lián)合治理模式：美國(guó)的路易威爾市及其所在的杰弗遜郡簽署了多邊聯(lián)合治理協(xié)議，建立稅收共享、公共服務(wù)合作以及區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展等多方面、全方位的合作。
(二)有針對(duì)性出臺(tái)財(cái)政支出政策。
大氣污染防治需要政府的介入，但政府介入的程度和方式有差別，政府投資的方向和重點(diǎn)也有差別。政府投入和支出方式構(gòu)成政府環(huán)境規(guī)制的組成部分，而提供公共產(chǎn)品則需要通過(guò)政府的直接投入，因此，即便是發(fā)達(dá)國(guó)家，也注重增加相關(guān)投入以控制大氣污染。需要說(shuō)明的是，發(fā)達(dá)國(guó)家在大氣污染治理的過(guò)程中，更注重通過(guò)完善法律、規(guī)章等手段解決大氣污染治理的機(jī)制問(wèn)題，同時(shí)注重發(fā)揮市場(chǎng)的作用，財(cái)政政策主要起引導(dǎo)、帶動(dòng)其他環(huán)保資金投入的作用。
1.支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，間接減少污染物的排放。英國(guó)政府在倫敦外圍興建新城，以疏解中心城區(qū)的環(huán)境壓力。政府通過(guò)財(cái)政投入，先期在新城建立商店、學(xué)校、住宅、廠房和休閑娛樂(lè)場(chǎng)所等基礎(chǔ)設(shè)施，對(duì)搬遷過(guò)去的居民和企業(yè)再給予一定的補(bǔ)貼，由此吸引人口和產(chǎn)業(yè)外遷。英國(guó)政府還通過(guò)財(cái)政投入改善倫敦的公交系統(tǒng)，促進(jìn)公共交通的發(fā)展，間接減少汽車尾氣排放。
2.扶持清潔能源和低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，支持老舊能源設(shè)備的改造。英國(guó)政府以財(cái)政補(bǔ)貼形式支持居民更新供暖設(shè)備，對(duì)居民改造老舊燃爐的費(fèi)用補(bǔ)貼40%，對(duì)采用可再生能源供暖的家庭戶均補(bǔ)貼1000英鎊。
外國(guó)政府還以政府采購(gòu)和補(bǔ)貼等形式對(duì)可再生能源和新能源進(jìn)行支持。英國(guó)對(duì)可再生能源電力實(shí)施政府采購(gòu)，推動(dòng)可再生能源電力的發(fā)展，目前英國(guó)政府綠色采購(gòu)占政府采購(gòu)的份額超過(guò)了30%。美國(guó)相關(guān)法律規(guī)定，聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)必須采購(gòu)具有“能源之星”標(biāo)志的產(chǎn)品，以此促進(jìn)節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，同時(shí)美國(guó)對(duì)一些重點(diǎn)可再生能源項(xiàng)目提供30%的現(xiàn)金補(bǔ)貼。2009年，美國(guó)前總統(tǒng)奧巴馬宣布將投資24億美元對(duì)新型電動(dòng)車以及車用電池的研發(fā)項(xiàng)目給予補(bǔ)貼。
3.支持產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。面對(duì)環(huán)境污染和能源短缺，英國(guó)政府一方面加大了對(duì)服務(wù)業(yè)的扶持力度，另一方面大幅降低對(duì)傳統(tǒng)制造業(yè)、煤炭采掘業(yè)等污染嚴(yán)重產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼，使得這些長(zhǎng)期依賴政府補(bǔ)貼的高污染產(chǎn)業(yè)萎縮，從而減少對(duì)大氣的污染。
(三)通過(guò)稅收政策引導(dǎo)生產(chǎn)消費(fèi)行為。
稅收政策是發(fā)達(dá)國(guó)家引導(dǎo)生產(chǎn)消費(fèi)行為的主要手段，通過(guò)懲罰性或鼓勵(lì)性的稅收政策影響企業(yè)和個(gè)體的生產(chǎn)消費(fèi)行為，減少資源能源消耗，防治大氣污染。
1.對(duì)排污者征稅。美國(guó)通過(guò)征收二氧化硫稅、能源消費(fèi)稅等稅種，限制能源的過(guò)度消費(fèi)。英國(guó)自2008年起開(kāi)征機(jī)動(dòng)車環(huán)境稅，根據(jù)機(jī)動(dòng)車二氧化碳排放量征收，鼓勵(lì)消費(fèi)者選擇低碳排放汽車。英國(guó)倫敦為減輕交通擁堵和空氣污染，對(duì)進(jìn)入市中心的私家車征收“擁堵費(fèi)”。
2.對(duì)節(jié)能減排行為實(shí)施稅收優(yōu)惠。美國(guó)政府規(guī)定，電力公司向居民提供的安裝節(jié)能設(shè)備的費(fèi)用可以免稅，向商業(yè)和工業(yè)用戶提供的一些節(jié)能費(fèi)用也可以按照一定百分比免稅。美國(guó)政府對(duì)新型煤炭技術(shù)項(xiàng)目投資和煤氣化投資實(shí)行稅收減免，對(duì)節(jié)能建筑減免稅收，對(duì)防治污染的專項(xiàng)環(huán)保設(shè)施可以加速折舊，在5年內(nèi)計(jì)提完折舊。
(四)以轉(zhuǎn)移支付保障大氣治理的財(cái)力。
由于中央以及各地方治理大氣污染的財(cái)政能力不同，國(guó)外也通過(guò)轉(zhuǎn)移支付來(lái)保障地方財(cái)力、事權(quán)和支出責(zé)任的匹配。例如，美國(guó)通過(guò)一般性轉(zhuǎn)移支付的形式，將資金無(wú)條件地劃撥給地方政府，以確保其在大氣污染治理中的財(cái)政需求。根據(jù)美國(guó)環(huán)保署的財(cái)政預(yù)決算報(bào)告，2013～2015年間，美國(guó)聯(lián)邦政府對(duì)州政府和地方政府的大氣污染防治財(cái)政轉(zhuǎn)移支付分別是2.24億美元、2.28億美元和2.43億美元。聯(lián)邦政府的大氣環(huán)保投入資金約占其環(huán)?？偼度氲?0%左右。
(五)創(chuàng)新大氣治理的財(cái)政投融資模式。
發(fā)達(dá)國(guó)家利用其市場(chǎng)機(jī)制相對(duì)完善的優(yōu)勢(shì)，政府通過(guò)引導(dǎo)作用，撬動(dòng)社會(huì)資本投向大氣治理，實(shí)現(xiàn)了政府和市場(chǎng)在大氣治理方面的共治。
1.建立環(huán)保基金。20世紀(jì)80年代末期，美歐等發(fā)達(dá)國(guó)家采用了通過(guò)政府引導(dǎo)基金撬動(dòng)社會(huì)資本的方式，增加大氣污染投入，創(chuàng)新污染治理機(jī)制。
英國(guó)政府通過(guò)建立“碳基金”“減排基金”和“碳信托基金”來(lái)解決企業(yè)環(huán)境污染治理的融資問(wèn)題。美國(guó)加利福尼亞州成立了南海岸大氣質(zhì)量管理區(qū)，并設(shè)立了基金，用以解決跨區(qū)域大氣治理中不同地區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的問(wèn)題。
2.創(chuàng)新財(cái)政信貸支持。美國(guó)鼓勵(lì)銀行等信貸機(jī)構(gòu)通過(guò)財(cái)政貼息等激勵(lì)政策參與大氣治理活動(dòng)，引導(dǎo)銀行等金融機(jī)構(gòu)對(duì)環(huán)保項(xiàng)目提供綠色信貸資金，鼓勵(lì)對(duì)減輕大氣污染的項(xiàng)目給予低息和無(wú)擔(dān)保貸款。日本政府鼓勵(lì)成立非營(yíng)利性金融機(jī)構(gòu)，為環(huán)保企業(yè)和環(huán)保項(xiàng)目提供中長(zhǎng)期優(yōu)惠利率貸款。德國(guó)對(duì)節(jié)能環(huán)保企業(yè)和項(xiàng)目給予低利率、借貸周期長(zhǎng)的優(yōu)惠貸款。
四、發(fā)達(dá)國(guó)家大氣治理政策對(duì)我國(guó)的啟示
總結(jié)發(fā)達(dá)國(guó)家大氣污染治理中的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，我國(guó)的大氣污染財(cái)稅政策的完善，應(yīng)從明確政府責(zé)任、完善政策手段和推進(jìn)政策工具創(chuàng)新三個(gè)大的方面入手。
(一)厘清區(qū)域大氣治理的政府事權(quán)與合作模式
我國(guó)正處在快速城市化和工業(yè)化的過(guò)程中，以煤炭為主的能源結(jié)構(gòu)還沒(méi)有發(fā)生根本變化，煤煙型污染將長(zhǎng)期存在。因此，我國(guó)大氣污染特征是三重疊加的復(fù)合污染，大氣污染治理的任務(wù)十分艱巨。大氣污染治理的核心問(wèn)題在于如何化解區(qū)域內(nèi)各個(gè)地方政府的“集體行動(dòng)困境”，促進(jìn)地方政府之間的跨域治理。
1.中央政府與地方政府在大氣治理中的事權(quán)劃分。參照國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家治理大氣污染的做法，我國(guó)中央和地方政府在大氣污染治理中的事權(quán)劃分可以這樣安排：中央政府負(fù)責(zé)制定全國(guó)的空氣治理標(biāo)準(zhǔn)，如為污染物制定全國(guó)和區(qū)域排放標(biāo)準(zhǔn)、制定統(tǒng)一的機(jī)動(dòng)車排放標(biāo)準(zhǔn)等，并且針對(duì)跨域的大氣治理給予補(bǔ)貼，同時(shí)撥付部分款項(xiàng)給省或直轄市政府來(lái)彌補(bǔ)某些地區(qū)為了減少跨界污染帶來(lái)的損失；省、自治區(qū)、直轄市政府負(fù)責(zé)制定本地區(qū)的大氣污染執(zhí)行計(jì)劃、達(dá)標(biāo)措施和執(zhí)行時(shí)間表，并按照中央政府的標(biāo)準(zhǔn)適當(dāng)?shù)卣{(diào)整本地的機(jī)動(dòng)車排放和固體污染物的排放標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)國(guó)家大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)中未作規(guī)定的項(xiàng)目制定本地區(qū)排放標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)承擔(dān)跨域性污染物治理責(zé)任，與鄰近地區(qū)協(xié)商排放標(biāo)準(zhǔn)。
2.地方政府之間的事權(quán)劃分與協(xié)同。對(duì)于大氣污染這種跨域公共問(wèn)題的治理，除了中央政府的指導(dǎo)、監(jiān)督和支出責(zé)任之外，更為重要的是區(qū)域地方政府之間的合作和協(xié)同行動(dòng)，通過(guò)協(xié)作治理讓大氣污染的跨界溢出效應(yīng)內(nèi)部化。這種協(xié)同行動(dòng)的實(shí)現(xiàn)方式就是地方政府之間行政管轄權(quán)的讓渡，即參與合作的各地方政府或政府部門將一種或幾種權(quán)力，或者某種權(quán)力的某一運(yùn)行環(huán)節(jié)(決策、執(zhí)行、監(jiān)督等)交由某一區(qū)域性的管理機(jī)構(gòu)行使，從而形成一種或幾種區(qū)域管轄權(quán)的過(guò)程。通過(guò)這樣一種行政管轄權(quán)的讓渡，地方政府之間或者簽訂合作協(xié)議或者建立合作組織，形成一種超出地方權(quán)力的跨界的區(qū)域共同權(quán)力。地方政府權(quán)力讓渡的主要載體就是構(gòu)建跨區(qū)域合作組織。很多國(guó)家在治理大氣污染的過(guò)程中都會(huì)建立區(qū)域性的協(xié)調(diào)組織，如美國(guó)的跨州空氣質(zhì)量控制區(qū)和臭氧傳輸評(píng)估組等。
在地方政府橫向合作方面，歐洲和北美各國(guó)城市政府在實(shí)踐中探索的解決區(qū)域治理困境的“多邊聯(lián)合治理”模式、“城市社區(qū)”模式值得推廣，通過(guò)地方政府在區(qū)域治理的某個(gè)方面如大氣污染治理上實(shí)現(xiàn)職能“對(duì)接”，簽訂地區(qū)間的合作協(xié)定，或者征收“共同稅”來(lái)貫徹區(qū)域的廣泛目標(biāo)，同時(shí)，吸納區(qū)域內(nèi)其他非營(yíng)利組織、私人部門參與到區(qū)域事務(wù)的治理之中，力圖解決不同行政管轄區(qū)的沖突。地方利益的相互作用和它們之間的共識(shí)被認(rèn)為是減少“負(fù)外部性”的較佳方式，因此跨區(qū)域合作部門或組織的構(gòu)建是十分必要的。中央政府可以賦予跨區(qū)域合作部門或組織對(duì)區(qū)域大氣污染治理的財(cái)政資金分配權(quán)和管理權(quán)，地方政府也可以把各自的一部分管理權(quán)力讓渡給合作部門或組織。通過(guò)簽訂合作協(xié)議，使得地方政府之間形成一種超出地方權(quán)力的跨界區(qū)域共同權(quán)力。
(二)優(yōu)化大氣治理財(cái)政支出結(jié)構(gòu)，提高資金的使用效率
近年來(lái)，我國(guó)在大氣污染治理上投入的資金不斷增多，中央政府和地方政府都有相應(yīng)的針對(duì)能源排放、新能源、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等方面的財(cái)政補(bǔ)貼政策、投資政策和政府采購(gòu)政策。雖然我國(guó)在大氣污染治理上投入的財(cái)政資金逐年增加，但是大氣環(huán)境質(zhì)量的改善并不明顯。一方面，說(shuō)明我國(guó)的環(huán)保投資力度與發(fā)達(dá)國(guó)家相比還有差距，規(guī)模小，歷史欠賬多；另一方面，暴露出我國(guó)環(huán)保投資資金分散，缺乏有效整合，應(yīng)急式特征明顯，使用效率不高的缺陷。另外，我國(guó)大氣治理財(cái)政政策本身存在大氣專項(xiàng)資金使用管理辦法欠佳等問(wèn)題。當(dāng)前中央專項(xiàng)資金普遍存在的資金騙取、擠占、挪用和違反規(guī)定擴(kuò)大開(kāi)支范圍和專項(xiàng)資金制度管理不嚴(yán)的現(xiàn)象依然存在。
借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，我們首先應(yīng)加大環(huán)保的投資規(guī)模。國(guó)外經(jīng)驗(yàn)表明，當(dāng)污染治理投資占國(guó)民生產(chǎn)總值2%～3%時(shí)，才能改善環(huán)境質(zhì)量。2000年，美國(guó)的環(huán)保投資占GDP的比重已經(jīng)達(dá)到2.6%，相比較而言，我國(guó)這一比例長(zhǎng)期低于1.5%。近年來(lái)雖然每年都有一定比例的增加，但是對(duì)于治理中國(guó)的城市化進(jìn)程所帶來(lái)的環(huán)境污染來(lái)說(shuō)依然差距很大。
另外，應(yīng)適當(dāng)整合環(huán)保專項(xiàng)資金，形成資金合力，集中治理重點(diǎn)環(huán)境污染問(wèn)題。我國(guó)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金投資在不同的項(xiàng)目和領(lǐng)域上，部分資金存在交叉投資的現(xiàn)象。資金投入也比較分散，難以形成集中力量辦大事的優(yōu)勢(shì)，有必要進(jìn)行整合。從美國(guó)環(huán)保投資的經(jīng)驗(yàn)可以看出，美國(guó)政府以當(dāng)時(shí)爆發(fā)的環(huán)境問(wèn)題為目標(biāo)，集中投資了大量政府和社會(huì)資金，取得了較好的效果。我國(guó)也可以借鑒美國(guó)經(jīng)驗(yàn)，在當(dāng)前我國(guó)政府財(cái)政資金比較緊張、總盤子既定的前提下，進(jìn)一步清理歸并現(xiàn)有財(cái)政專項(xiàng)資金，集中治理大氣污染中的關(guān)鍵問(wèn)題。
(三)優(yōu)化稅收政策，建立綠色財(cái)稅體系
發(fā)達(dá)國(guó)家在大氣污染治理過(guò)程中，逐步構(gòu)建了不同層次的綠色稅收體。發(fā)達(dá)國(guó)家環(huán)保稅收具有稅種多樣化、限制與激勵(lì)措施并舉等特點(diǎn)，無(wú)論是在稅種選擇、稅率的設(shè)置以及稅收引導(dǎo)上，都對(duì)我國(guó)具有很大的借鑒意義。
首先，我國(guó)應(yīng)完善稅收限制與激勵(lì)措施，促使納稅人的環(huán)保行為由被動(dòng)變?yōu)橹鲃?dòng)。我國(guó)目前大氣治理稅收激勵(lì)措施僅局限于減免稅，西方國(guó)家普遍使用的投資稅收抵扣、加速折舊等在我國(guó)幾乎沒(méi)有涉及。因此，應(yīng)增強(qiáng)這方面的稅收優(yōu)惠政策。
其次，優(yōu)化排污費(fèi)政策，逐步試點(diǎn)“費(fèi)改稅”。我國(guó)環(huán)保類稅收很多還是以費(fèi)的形式存在，政府應(yīng)該不斷提高排污費(fèi)收費(fèi)的透明程度，加強(qiáng)對(duì)排污費(fèi)的管理。同時(shí)，應(yīng)試點(diǎn)將部分收費(fèi)項(xiàng)目改為征稅，并逐步擴(kuò)大征稅范圍，實(shí)現(xiàn)將征收排污費(fèi)改為征收環(huán)境稅。
(四)完善區(qū)域大氣治理轉(zhuǎn)移支付制度
目前，我國(guó)各個(gè)城市群之間，同一城市群中的不同地區(qū)之間發(fā)展并不均衡，存在諸多差異，其協(xié)同發(fā)展更加強(qiáng)調(diào)“頂層設(shè)計(jì)”，如何破解牽制，實(shí)現(xiàn)互利共榮，完善縱向和橫向轉(zhuǎn)移支付制度是其重要內(nèi)容。
1.縱向轉(zhuǎn)移支付制度。一是在涉及減少污染排放的能源節(jié)約和能源替代項(xiàng)目，淘汰落后產(chǎn)能，產(chǎn)業(yè)改造升級(jí)，發(fā)展戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)消費(fèi)節(jié)能和消費(fèi)減排等綜合治理區(qū)域大氣污染內(nèi)容方面，中央加大對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付支持力度，同時(shí)，也應(yīng)統(tǒng)籌考慮各地需要，增加地方對(duì)相關(guān)稅收的分享比例，充實(shí)地方財(cái)力。二是目前各地的生態(tài)功能區(qū)，基本屬于禁止開(kāi)發(fā)區(qū)，因此區(qū)域內(nèi)部應(yīng)增加對(duì)生態(tài)功能區(qū)的財(cái)政支持，建立大氣治理財(cái)政穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制。
2.橫向轉(zhuǎn)移支付制度。在區(qū)域內(nèi)部不同地區(qū)間稅源、財(cái)源分享的基礎(chǔ)上，建立地方政府之間橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，使做出貢獻(xiàn)的地區(qū)能獲得相應(yīng)補(bǔ)償。一是對(duì)口支援類橫向轉(zhuǎn)移支付。二是生態(tài)補(bǔ)償類橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付，真正實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域的利益共享機(jī)制。三是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)協(xié)同橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付。在經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展過(guò)程中，轉(zhuǎn)移方政府為保障產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移之后的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)效益所付出的政策資金等支出。這是提高欠發(fā)達(dá)地區(qū)自我發(fā)展能力的一種可行方式，同時(shí)也為經(jīng)濟(jì)圈內(nèi)不發(fā)達(dá)地區(qū)在脫貧基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)快速致富提供了有力保障。
(五)創(chuàng)新區(qū)域大氣治理的融資激勵(lì)機(jī)制
除了財(cái)稅、生態(tài)補(bǔ)償、碳交易等涉及財(cái)政協(xié)同治理的政策工具，還要發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用，通過(guò)金融市場(chǎng)政策創(chuàng)新，影響市場(chǎng)主體的經(jīng)濟(jì)行為，配置環(huán)境資源，激勵(lì)社會(huì)民營(yíng)資本進(jìn)入環(huán)保領(lǐng)域，調(diào)動(dòng)資本市場(chǎng)投入環(huán)保產(chǎn)業(yè)的積極性。
1.建立政府引導(dǎo)型的區(qū)域環(huán)?；?。由區(qū)域內(nèi)各地方政府共同發(fā)起，設(shè)立政府引導(dǎo)型區(qū)域環(huán)?；?，引導(dǎo)社會(huì)資本投向環(huán)保產(chǎn)業(yè)。對(duì)于區(qū)域環(huán)?；鸪鲑Y占比，政府不應(yīng)超過(guò)30%，也不作為主要合伙人進(jìn)入基金的管理機(jī)構(gòu)，而是作為有限合伙人，使該基金可以市場(chǎng)化運(yùn)作。政府出資的目的，在于引導(dǎo)市場(chǎng)資金流向環(huán)保領(lǐng)域，同時(shí)在一定程度上解決環(huán)保技術(shù)和環(huán)保企業(yè)缺乏啟動(dòng)資金的問(wèn)題。
2.加快推行合同能源管理及PPP等市場(chǎng)化治理模式。合同能源管理、節(jié)能產(chǎn)品認(rèn)證和能效標(biāo)識(shí)管理，是財(cái)政部于發(fā)改委推行的節(jié)能減排財(cái)政政策示范城市的典型做法，各地可積極借鑒此種方式，應(yīng)用于大氣協(xié)同治理。此外，PPP作為近幾年政府與社會(huì)資本合作的重要方式，也應(yīng)成為區(qū)域大氣治理的探索式方式，鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)招投標(biāo)或其他PPP方式參與大氣污染治理項(xiàng)目，開(kāi)展大氣污染的市場(chǎng)化治理試點(diǎn)。
3.充分發(fā)揮資源環(huán)境產(chǎn)權(quán)界定與交易機(jī)制的作用，實(shí)現(xiàn)生態(tài)資源和排污配額的合理配置。推進(jìn)排污權(quán)指標(biāo)有償分配使用制度，建立排污權(quán)交易的二級(jí)市場(chǎng)和規(guī)范的交易平臺(tái)，積極推行排污權(quán)交易試點(diǎn)。例如，美國(guó)的南海岸大氣質(zhì)量管理區(qū)自1993年開(kāi)始在區(qū)域清潔大氣管理中納入排污交易政策，用規(guī)定排放上限取代了原有的針對(duì)每個(gè)排放源的排放控制和技術(shù)要求，取得了良好的效果。排污權(quán)交易機(jī)制的核心是基于區(qū)域內(nèi)不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生態(tài)資源等方面的差異，合理確定不同地區(qū)的排污配額。
4.探索構(gòu)建區(qū)域大氣環(huán)境保險(xiǎn)體系。建立區(qū)域大氣環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理制度的整體框架，以此為基礎(chǔ)，分析環(huán)境保險(xiǎn)與其他風(fēng)險(xiǎn)管理方法的不同特點(diǎn)及其適用性。以區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)為目標(biāo)，從觀念、管理、政策激勵(lì)、巨災(zāi)損失分擔(dān)機(jī)制和綠色產(chǎn)品創(chuàng)新等角度，提出整個(gè)區(qū)域大氣環(huán)境保險(xiǎn)體系創(chuàng)新發(fā)展的思路框架及保障措施。
（作者:中國(guó)財(cái)政科學(xué)研究院課題組）
